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電力體制改革配套文件亮點(diǎn)紛呈
電力體制改革六個(gè)相關(guān)配套文件的正式發(fā)布，標(biāo)志著電改工作將跨入落地實(shí)施的新階段，深化電力體制改革不再僅僅是繪就的宏偉藍(lán)圖，就要開始轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的操作步驟和具體行動(dòng)。六個(gè)配套文件分別對推進(jìn)輸配電價(jià)改革、推進(jìn)電力市場建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)的組建和運(yùn)行、有序放開發(fā)用電計(jì)劃、推進(jìn)售電側(cè)改革、加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理進(jìn)行了安排和部署，充分體現(xiàn)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）的要求?？偟目?，配套文件的出臺把電力體制改革的重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)緊密結(jié)合起來，堅(jiān)持細(xì)化實(shí)化各項(xiàng)具體改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，同時(shí)注重整體改革的協(xié)同配合、綜合配套，為中發(fā)9號文的貫徹落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)的操作基礎(chǔ)。可以說，配套文件的出臺富有新意，亮點(diǎn)頻出。
亮點(diǎn)一：充分體現(xiàn)了電力改革的綜合配套協(xié)調(diào)
堅(jiān)持改革的綜合配套協(xié)調(diào)是中發(fā)9號文貫穿始終的一個(gè)突出特點(diǎn)，把電力體制改革作為一個(gè)系統(tǒng)工程，各環(huán)節(jié)絲絲相扣。按照管住中間、放開兩頭的市場體制構(gòu)架，9號文分別從政府和市場的角度對電改進(jìn)行了全面設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了改革的統(tǒng)一性和整體性，既明確了政府層面要改革的電價(jià)機(jī)制、發(fā)用電計(jì)劃管理、電力監(jiān)管、規(guī)劃等方面任務(wù)，又明確了市場層面的配售電業(yè)務(wù)放開、交易機(jī)構(gòu)設(shè)立等市場建設(shè)的具體要求，總的方向是著力構(gòu)建主體多元、競爭有序的電力交易格局，使市場在電力資源配置中起決定性作用。
在中發(fā)9號文的總體設(shè)計(jì)下，六個(gè)配套文件分別從電價(jià)、計(jì)劃、市場、售電、交易等方面對文件進(jìn)行了細(xì)致的安排和部署。從操作角度對各專項(xiàng)改革進(jìn)行了縝密的設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)了各專項(xiàng)改革任務(wù)需要突破的重點(diǎn)和難點(diǎn)；從推進(jìn)改革的方式上明確了改革試點(diǎn)應(yīng)著力于各個(gè)不同側(cè)重點(diǎn)，而各試點(diǎn)內(nèi)容卻應(yīng)是統(tǒng)一、整體推進(jìn)的。這六個(gè)配套文件把個(gè)別和整體統(tǒng)一起來，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)綜合配套協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)了本次電改的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是對中發(fā)9號文的切實(shí)貫徹和具體體現(xiàn)。
亮點(diǎn)二：充分體現(xiàn)了確保電力體制改革風(fēng)險(xiǎn)可控
深化電力體制改革呼應(yīng)了社會(huì)各界的改革訴求和人民群眾的期待，這項(xiàng)改革直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾生活和社會(huì)穩(wěn)定，改革涉及面廣、影響力大，情況十分復(fù)雜，具有一定敏感性、風(fēng)險(xiǎn)性，攻堅(jiān)難度大。因此，中發(fā)9號文明確“要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，按照整體設(shè)計(jì)、重點(diǎn)突破、分步實(shí)施、有序推進(jìn)、試點(diǎn)先行的要求，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，確保改革規(guī)范有序、穩(wěn)妥推進(jìn)”，確保整個(gè)改革進(jìn)程做到風(fēng)險(xiǎn)可控。
在電力體制改革工作小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制下，本次配套文件分別明確了各專項(xiàng)改革任務(wù)的主責(zé)部門和主體責(zé)任，將改革事項(xiàng)的牽頭單位、負(fù)責(zé)部門等落實(shí)到位。同時(shí)，為保證改革的順利推進(jìn)，進(jìn)一步明確了要通過改革試點(diǎn)的示范帶動(dòng)作用推進(jìn)電改，統(tǒng)籌考慮試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)范圍和試點(diǎn)層級，做到逐步在總結(jié)電改試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再在全社會(huì)層面加以推廣。因此，無論從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是試點(diǎn)先行的安排來看，配套文件都充分體現(xiàn)了中發(fā)9號文的要求，力求規(guī)范、有序、穩(wěn)妥，務(wù)求確保電力體制改革的風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍之內(nèi)。
亮點(diǎn)三：有利于吸引社會(huì)資本加快發(fā)展混合所有制
電力體制改革是國有企業(yè)改革的重要組成部分，是壟斷行業(yè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。按照國有企業(yè)改革的總體部署，通過發(fā)展混合所有制方式推進(jìn)電力體制改革是一項(xiàng)重要而明確的改革任務(wù)。電改配套文件的出臺，特別是推進(jìn)售電側(cè)改革、電力市場建設(shè)兩個(gè)配套文件的具體貫徹落實(shí)，必將在電力行業(yè)吸引更多社會(huì)資本參與電力建設(shè)，加快促進(jìn)在電力行業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。
推進(jìn)售電側(cè)改革和電力市場建設(shè)兩個(gè)文件的出臺，進(jìn)一步明確了社會(huì)資本參與電力體制改革，推進(jìn)市場建設(shè)的顯著作用和重大意義。在發(fā)電側(cè)方面，市場化改革后會(huì)形成明確的價(jià)格信號，發(fā)電企業(yè)將能夠根據(jù)電力市場供求、燃料成本變化以及電力市場特性與用戶協(xié)商交易電價(jià)和電量，解決了發(fā)電企業(yè)長期存在的體制性虧損問題，從而更好的引導(dǎo)民營資本在發(fā)電側(cè)進(jìn)行投資。在電網(wǎng)企業(yè)方面，在其功能定位明確后，盈利模式更加透明、收益更加穩(wěn)定，有利于拓寬電網(wǎng)企業(yè)融資渠道，從而吸引民營資本投資電網(wǎng)建設(shè)，也為電網(wǎng)企業(yè)改制上市，在證券市場上市融資提供了可能性。在售電側(cè)方面，改革以后，民營資本可以投資或者直接成立售電公司，為民營資本進(jìn)入電力行業(yè)提供了新的領(lǐng)域。
亮點(diǎn)四：通過推進(jìn)輸配電價(jià)改革加快理順電價(jià)形成機(jī)制
按照“管住中間，放開兩頭”的體制構(gòu)架，中發(fā)9號文明確要改變以政府定價(jià)為主的現(xiàn)行電價(jià)管理方式，政府定價(jià)的范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和自然壟斷環(huán)節(jié)。把輸配電價(jià)改革作為價(jià)格改革的突破口，政府主要核定輸配電價(jià)，輸配電價(jià)逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定。通過單獨(dú)核定電網(wǎng)輸配電價(jià)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，逐步達(dá)到理順電價(jià)形成機(jī)制。
《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》將逐步擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，認(rèn)真開展輸配電價(jià)測算工作，分類推進(jìn)交叉補(bǔ)貼改革，明確過渡時(shí)期電力直接交易的輸配電價(jià)政策等作為這項(xiàng)改革的具體舉措。這些措施針對性較強(qiáng)，抓住了推進(jìn)輸配電價(jià)改革的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，總體上，內(nèi)容具體、明確、可操作，亮點(diǎn)較多。以逐步擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍為例，這項(xiàng)措施提出輸配電價(jià)改革要堅(jiān)持試點(diǎn)先行、積極穩(wěn)妥，進(jìn)一步拓寬了試點(diǎn)覆蓋范圍，明確了試點(diǎn)工作步驟，強(qiáng)化了試點(diǎn)的影響力。在試點(diǎn)范圍方面，除了先期已列入輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍的深圳市、內(nèi)蒙古西部，安徽、湖北、寧夏、云南、貴州等試點(diǎn)范圍外，對凡開展電力體制改革綜合試點(diǎn)的地區(qū)，也直接列入輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍。同時(shí)，鼓勵(lì)具備條件的其他地區(qū)開展試點(diǎn)，盡快覆蓋到全國。在試點(diǎn)步驟方面，將試點(diǎn)工作分為調(diào)研摸底、制定試點(diǎn)方案、開展成本監(jiān)審、核定電網(wǎng)準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)四個(gè)階段，因地制宜的開展試點(diǎn)工作，將試點(diǎn)工作落到了實(shí)處。
亮點(diǎn)五：通過組建和規(guī)范運(yùn)行電力交易機(jī)構(gòu)加快電力市場建設(shè)
獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)是電力市場建設(shè)的基礎(chǔ)，組建獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)不但為電網(wǎng)無歧視開放奠定了基礎(chǔ)，還為市場公平交易提供了平臺。因此，中發(fā)9號文將推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行作為電力市場建設(shè)的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，明確要求通過建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場體系，通過推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機(jī)制。
《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》從組建、規(guī)范、監(jiān)管、組織保障幾個(gè)方面對組建相對獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)作了進(jìn)一步明確，回應(yīng)了社會(huì)各界的關(guān)注。特別是對眾所期待的交易機(jī)構(gòu)組織形式和交易架構(gòu)體系做出了明確的安排，提出可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制等組織形式，這無疑是對中發(fā)9號文“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其它業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立運(yùn)行”的具體化體現(xiàn)，幾種交易機(jī)構(gòu)組織形式的提出必將有利于推進(jìn)多元化試點(diǎn)，進(jìn)行充分的比較競爭，有利于為最終找出一種真正適合我國國情特點(diǎn)的電力交易組織形式開山探路。同時(shí)，文件對交易機(jī)構(gòu)的范圍和層級進(jìn)行了明確，指出要有序組建相對獨(dú)立的區(qū)域和省（區(qū)、市）交易機(jī)構(gòu)，區(qū)域交易機(jī)構(gòu)包括依托國家電網(wǎng)公司組建的北京電力交易中心和依托南方電網(wǎng)公司組建的廣州電力交易中心，以及其它服務(wù)于有關(guān)區(qū)域電力市場的交易機(jī)構(gòu)，這就使交易機(jī)構(gòu)的組建工作明確而具體，有利于加快推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)的組建進(jìn)程，具有較強(qiáng)的可操作性。
除了建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)這個(gè)市場體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之外，推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機(jī)制是電力市場建設(shè)的總體安排，《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》從建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、市場主體、市場運(yùn)行、信用體系建設(shè)、組織實(shí)施等方面對推進(jìn)電力市場建設(shè)做出了明確部署，特別值得一提的是針對這一總體安排，文件明確了推進(jìn)電力市場建設(shè)的兩條具體實(shí)施路徑。在具備條件開展試點(diǎn)的地區(qū)，可建成包括中長期和現(xiàn)貨市場等較為完整的電力市場，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善機(jī)制、豐富品種，視情況擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步建立符合國情的電力市場體系；而在非試點(diǎn)地區(qū)，則按照有序放開發(fā)用電計(jì)劃的文件開展市場化交易，零售市場參照售電側(cè)改革文件開展市場化交易。這樣通過充分考慮區(qū)域特點(diǎn)、發(fā)展階段、改革的條件和時(shí)機(jī)而分類提出不同的改革路徑，使電力市場體系建設(shè)不僅具有符合實(shí)踐要求的現(xiàn)實(shí)性，同時(shí)具有了操作層面的可行性。
亮點(diǎn)六：通過推進(jìn)售電側(cè)改革
加快形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系
售電側(cè)改革是新一輪深化電力體制改革的重點(diǎn)，也是備受社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)、熱點(diǎn)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，是中發(fā)9號文明確的一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，是構(gòu)建“放開兩頭、管住中間”的新電力體制架構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。因此，按照中發(fā)9號文的要求，應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，通過向社會(huì)資本開放售電業(yè)務(wù)，多途徑培育售電側(cè)市場競爭主體，有利于加快形成有效的市場結(jié)構(gòu)和市場體系。
《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》從售電側(cè)市場主體及相關(guān)業(yè)務(wù)、主體的準(zhǔn)入與退出條件、市場化交易、信用體系建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防范、組織實(shí)施等方面對這項(xiàng)改革做了具體的安排和部署，改革方向明確。特別是文件將售電公司劃分為三類，包括電網(wǎng)企業(yè)的售電公司，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司和獨(dú)立的售電公司，明確了同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)可以有多個(gè)售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)的經(jīng)營權(quán)，并提供保底供電服務(wù)，獨(dú)立的售電公司不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)，不承擔(dān)保底供電服務(wù)。明確發(fā)電公司及其他社會(huì)資本均可投資成立售電公司。擁有分布式電源的用戶，供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)，節(jié)能服務(wù)公司等均可從事市場化售電業(yè)務(wù)。文件的具體規(guī)定使一直懸著的社會(huì)資本如何進(jìn)入，怎么進(jìn)入售電領(lǐng)域的難題得以明確，社會(huì)資本的進(jìn)入變成了可能，同時(shí)售電公司可操作、可落地，這是新一輪電力體制改革的一個(gè)重大突破，是本輪電改中最大的難點(diǎn)和亮點(diǎn)。
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